Mauvaise note dans la mise en œuvre de la Déclaration de Maputo

Dix ans après l’engagement politique de la capitale mozambicaine, la RDC n’a pas encore atteint le seuil de 10 % des ressources budgétaires à allouer au secteur. Des experts font un diagnostic.

Photo de famille des participants au forum sur la revue diagnostique des dépenses publiques du secteur agricole en RDC.

Photo de famille des participants au forum sur la revue diagnostique des dépenses publiques du secteur agricole en RDC.

En 2003, les décideurs politiques africains avaient pris la résolution d’allouer au moins 10 % des ressources budgétaires nationales aux investissements agricoles de leurs pays respectifs. C’était au cours d’un sommet à Maputo, capitale du Mozambique. À travers cet engagement exprimé sous forme de déclaration, les chefs d’État et de gouvernement avaient convenu d’apporter une réponse efficace aux problèmes drastiques des investissements enregistrés dans le secteur agricole africain durant la décennie 1980-1990. « Le relèvement des ressources en faveur de l’agriculture devrait permettre à ce secteur de croître de 6 % l’an et de réduire le nombre de personnes souffrant de la faim en Afrique », a souligné Isidore Kabwe Mwehu, ministre de l’Agriculture, de la Pêche et de l’Élevage. Dix ans après le lancement du Programme détaillé pour le développement de l’agriculture en Afrique (PDDAA), l’évaluation de la mise en œuvre de la Déclaration de Maputo montre qu’il n’y a pas eu d’avancées. L’objectif de faire de l’agriculture le socle du développement économique et de la paix sur le continent est encore loin de se réaliser. Avec un taux d’allocation jugé très faible (moins de 3 %), le secteur agricole est très loin de répondre aux attentes.

Pas d’avancées significatives

La République démocratique du Congo est loin d’avoir atteint les 10 % prévus dans la Déclaration des chefs d’État et de gouvernement d’Afrique en 2003 à Maputo, la capitale du Mozambique. Depuis dix ans, la part réservée au financement de l’agriculture dans le budget national n’a guère dépassé les 3 % et les fonds réellement décaissés sont restés autour de 2 %. Cette problématique a été au centre d’un forum, le 8 décembre, à Kinshasa. La rencontre avait pour objet « la présentation des résultats de la revue diagnostique des dépenses publiques de base du secteur agricole en République démocratique du Congo ». L’étude a été réalisée sur la période allant de 2007 à 2013. « Cette revue a permis surtout de constater la faiblesse de décaissement des fonds. La dépense publique n’est pas très bien exécutée. L’allocation budgétaire pour l’agriculture est restée faible, en dessous de 3 % par an les dix dernières années. Il y a là un signal très fort pour améliorer la situation », a déclaré Amadou Oumar Ba, spécialiste du secteur agricole à la Banque mondiale. Selon Thomas Kembola, un des consultants, la revue est un document de plaidoyer pour améliorer l’efficacité et l’efficience du budget alloué à l’agriculture considérée comme la priorité des priorités. Il espère que les membres du gouvernement qui ont pris connaissance du document, vont s’impliquer pour apporter les améliorations qui y sont proposées. Pour certains experts, la revue a permis d’identifier ce qui ne va pas afin de proposer des solutions. Pour d’autres, par contre, elle est un outil de planification des réformes dans le cadre de la décentralisation.

Méfiance 

Le ministre de l’Agriculture, de la Pêche et de l’Élevage se montre pourtant optimiste. « Ce pourcentage modeste ne saurait masquer les efforts consentis par le gouvernement en faveur de ce secteur au cours des deux dernières années. La loi de finances pour l’exercice 2016 prévoit un budget de l’agriculture avoisinant les 10 % », a-t-il indiqué. Malgré les efforts du gouvernement évoqués par Isidore Kabwe, certains spécialistes sont restés dubitatifs. « Le ministre de l’Agriculture annonce pour l’année 2016 une allocation budgétaire de l’ordre de 10 % pour le secteur agricole. C’est presque une révolution par rapport à ce qu’on a connu jusqu’à présent. Espérons que le niveau de décaissement sera aussi de même proportion », a réagi Amadou Oumar Ba.

Le fonctionnaire de la Banque mondiale reconnaît que les États ont beaucoup de contraintes budgétaires dans tous les secteurs. Il conseille d’équilibrer les dépenses dans les secteurs tels que la santé, l’éducation, l’énergie, l’agriculture… Le seuil de 10 % reste un seuil symbolique, car il traduit l’engagement des États. Il donne une orientation politique pour montrer que l’agriculture est une préoccupation fondamentale pour les États en vue d’assurer la sécurité alimentaire et de créer aussi des emplois. Même si les dépenses extrabudgétaires n’étaient pas au centre de la rencontre des experts, le ministre de l’Agriculture, de la Pêche et de l’Élevage les a quand même évoquées. Il s’agit des dépenses ayant trait aux opérations de la campagne agricole de 2012 et 2013, aux programmes du Domaine agro-industriel présidentiel de la Nsele (DAIPN), d’implantation du parc agro-industriel dans le site pilote de Bukanga-Lonzo, qui tourne déjà à plein régime, ainsi qu’à l’encadrement des paysans.

Les faiblesses 

À l’issue de la revue, les experts ont décelé des faiblesses dans l’allocation des ressources budgétaires au secteur agricole et le non-respect du plan de trésorerie.  Ils ont découvert, par exemple, que les dépenses en faveur des provinces n’atteignent pas 2 %. Concernant la chaîne de la dépense, ils ont relevé des dysfonctionnements, notamment dans le traitement de dossiers soumis aux ministères du Budget et des Finances. Les dossiers mettent généralement plus d’un mois au lieu de sept jours. En outre, ils ont constaté que la RDC est l’un des pays d’Afrique subsaharienne qui consacrent peu de moyens financiers à la recherche agronomique. À l’issue de l’évaluation, les experts ont conclu qu’il y a un grand écart entre le discours, celui de faire de l’agriculture « la priorité des priorités » et les actes, les ressources réellement décaissées.

Nécessité d’efficacité

Intervenant au débat, Jean-Baptiste Viko, assistant technique au Comité d’orientation de la réforme des finances publiques (COREF), a expliqué les points clés de la réforme des finances publiques en République démocratique du Congo, particulièrement dans le secteur agricole. D’aprèslui, des réformes importantes sont envisagées dans le cadre de la loi sur les finances publiques (LOFIP) pour la déconcentration de l’ordonnancement. À partir de 2019, a-t-il annoncé, le ministre en charge de l’Agriculture n’aura qu’à élaborer un projet annuel de performance pour obtenir les fonds nécessaires à l’exécution. Le projet annuel devra faire mention de son objectif, des résultats attendus, des indicateurs de performance, ainsi que des méthodes de suivi et d’amélioration. Avec les nouvelles dispositions, a expliqué Jean-Baptiste Viko, le ministre du Budget ne sera plus qu’un contrôleur général du budget et celui des Finances un ordonnateur général des recettes budgétaires et de trésorerie.

Malgré ses explications, certains intervenants ont fait remarquer que le problème ne se situe pas au niveau des textes, mais à celui du contrôle et de l’application de la sanction. Jacques Katchelewa, chargé de programme à l’Observatoire de la dépense publique (ODEP), une plateforme de la société civile constituée d’ONG du secteur des finances, a rappelé pour sa part le rôle de l’ODEP dans le processus budgétaire. Il a démontré comment il y a eu des grands dépassements budgétaires dans quelques secteurs en 2014, alors qu’aucune exécution budgétaire n’a été faite pour l’agriculture et le développement rural. Les analyses de l’ODEP, qui ont été faites sur la période de 2012 à 2014, montrent en effet que le secteur agricole n’a pas été pris en compte dans le budget de l’État.

Un secteur porteur mais négligé

Les partenaires financiers et les partenaires au développement, eux, ne se lassent pas d’apporter leur soutien au secteur agricole. L’Union européenne et la Banque mondiale interviennent régulièrement. L’UE finance des projets dans l’agroforesterie et le développement d’une agriculture durable dans les environs des aires protégées. En décembre 2014, son représentant en RDC, Jean-Michel Dumond, déclarait : « L’agriculture est une chance pour la RDC qui possède 800 000 km² de terres fertiles, actuellement non exploitées ». En juillet 2013, l’UE avait débloqué 26 millions d’euros pour stimuler les producteurs de denrées alimentaires en vue d’augmenter l’approvisionnement et agir sur les répercussions de la fluctuation des prix sur les populations locales. Selon Moustapha Ndiaye, directeur des opérations de la Banque mondiale en RDC, investir dans l’agriculture, c’est lutter directement contre la pauvreté et améliorer le niveau de vie de la majorité de la population. « C’est pour cette noble raison que la Banque mondiale soutient activement la relance des activités agricoles dans le pays, y compris la transformation et la commercialisation des produits », a-t-il ajouté.

Le paquet financier de la Banque mondiale pour l’agriculture en RDC est de 130 millions de dollars en faveur du Projet d’appui à la réhabilitation et la relance du secteur agricole (PARRSA) à l’Équateur. La Banque mondiale va également décaisser 150 millions de dollars destinés au développement agricole du corridor Est (Bukavu-Kalemie). Elle recommande au gouvernement de poursuivre les réformes sur le climat des affaires et le cadre législatif réglementaire étant donné qu’elles constituent un gage pour attirer les investisseurs privés. La Banque mondiale considère l’agriculture comme le socle du développement économique car elle occupe plus de 60 % de la population active dans la plupart des pays africains. Elle encourage la RDC à accroître les dépenses d’investissement dans ce secteur, en levant certaines contraintes structurelles. Cela passe par des choix des politiques publiques qu’elle doit faire par rapport à la sécurité foncière, à l’amélioration des investissements publics et à l’accès aux intrants de qualité.

Les recommandations formulées  

Compte tenu de la structure économique actuelle de la RDC, Moustapha Ndiaye pense que la réduction significative de la pauvreté dépend de la transformation rapide du secteur agricole et rural. Cela requiert une augmentation significative des investissements comme c’est le cas dans les secteurs de l’enseignement et de la santé où les allocations sont passées respectivement à 11 et 7 %.

Après un débat riche en enseignements, les principales recommandations de l’évaluation ont été formulées à l’endroit des structures ministérielles impliquées dans l’élaboration du budget. En guise de perspectives d’avenir, Thomas Kembola, un des consultants, a suggéré que la tenue de la revue se fasse chaque année. Un participant a demandé que l’allocation des financements dans le secteur agricole se fasse en fonction du potentiel de chaque province à l’instar de la Côte d’Ivoire. Un autre participant a préconisé que la planification du budget soit l’émanation de la communauté locale. Par ailleurs, les experts ont unanimement recommandé au gouvernement de financer la recherche scientifique dans le domaine agricole. Le professeur Mondjalis Poto, conseiller du directeur général de l’Institut national d’études et de recherche agronomiques (INERA), a rappelé le rôle joué par la recherche dans la plupart des pays africains. Certains pays n’hésitent pas à mettre en application les travaux de recherche réalisés en RDC. D’autres y dépêchent des missions pour importer les meilleures et intéressantes variétés de palmiers à huile, de maïs et de cacao afin de les développer chez eux. « Le gouvernement doit fournir des efforts accrus en vue d’augmenter l’allocation réservée à l’agriculture dans la mesure où elle est une priorité. C’est une source de diversification par rapport aux mines et aux autres secteurs. C’est aussi une meilleure source de création d’emplois et de croissance économique inclusive qui permet de lutter contre la pauvreté », a encore indiqué Amadou Oumar Ba. Quant à Isidore Kabwe, il a donné l’assurance que toutes les recommandations seront prises en compte en vue de l’amélioration du processus d’élaboration du budget.