La République démocratique du Congo vient de se lancer dans un processus de réforme administrative voulue par la Constitution du 18 février 2006. Aux termes de cette dernière, le pays devait être découpé en 26 provinces, contre 11 actuellement. Un délai de 3 ans avait été prévu pour le passage à la réforme. Ce délai est arrivé à terme en 2009. Personne ne s’en est ému outre mesure. La réforme vient de prendre une tournure que d’aucuns jugent précipité, depuis que le président Joseph Kabila a pris une ordonnance pour la rendre effective.
Le coût financier de la réforme n’a pas été chiffré. En Allemagne, la remise à niveau de l’économie de l’ancienne RDA a coûté plusieurs milliards d’euros à Bonn. Avec un budget d’à peine 8 milliards de dollars, le forcing peut ressembler à un effet d’annonce. La plupart de nouvelles provinces manquent de tout : absence d’infrastructures pour abriter les institutions provinciales, carence de structures économiques viables, absence de routes, voies ferrées, ports et aéroports.
À Kinshasa même, pourtant capitale politique et administrative du pays, la plupart de ministères sont mal lotis. Après 55 ans d’indépendance, le pays s’est doté d’un Hôtel du gouvernement inauguré il y a peu. Dans certaines communes, les postes de police sont logés dans des abris de fortune, c’est-à-dire des containers. L’eau et l’électricité sont devenues des denrées rares. Sans ces préalables, la réforme semble mal engagée.
Selon des analystes, la configuration de certaines nouvelles provinces récemment créées repose sur des critères purement ethniques, avec un risque élevé que le pays ne replonge dans les divisions du passé, au lendemain de son accession à l’indépendance. Par ailleurs, le découpage territorial est effectué de manière désordonnée, avec des provinces ayant tantôt 60 000 km², tantôt 100 000 km², ou encore 150 000 km² et 200 000 km². L’objectif déclaré de rapprocher les gouvernés des gouvernants se trouve battu en brèche. Il y a huit ans de cela, un observateur relevait le caractère précipité, désordonné et proposait quelques préalables pour la réussite de l’opération : recensement des populations, consultation préalable des populations concernées, inventaire des ressources disponibles dans chaque province à créer, consolidation du sentiment du vouloir-vivre collectif, formation des experts et animateurs de la Territoriale, réalisations des infrastructures administratives, redéploiement des fonctionnaires, mobilisations des moyens financiers pour appliquer la décentralisation, adoption des textes réglementaires, renfoncement des capacités de gestion, etc. Son appel au bon sens n’a pas été entendu. Le train de la réforme a atteint sa vitesse de croisière sans préparation. Business et Finances publie le texte de Jacques Mbadu Nsiku, dont la pertinence peut permettre aux Congolais de mieux cerner les enjeux de la décentralisation. Extraits.
« Notre exposé sur le découpage territorial de la RDC comporte trois points à savoir : Primo, démontrer l’opportunité et les avantages du découpage territorial de notre pays, secundo, développer les faiblesses de ce découpage, tertio enfin, donner nos avis et considérations sur le découpage territorial tel qu’envisagé dans notre pays.
Opportunité et avantages
De prime abord, nous dirons que le découpage territorial de la RDC est une opportunité et offre des avantages si l’on prend en compte les dimensions continentales de notre pays qui se situent à 2.345.410 km². Plusieurs pays, moins vastes que le nôtre, ont recouru à cette technique pour une meilleure gestion de leur espace national. À titre d’exemple, nous citerons : la France qui, avec 550 000 km², environ quatre fois moins que la RDC, est découpée en 100 départements ou provinces, en 341 arrondissements ou territoires, en 4 039 cantons ou secteurs/chefferies et en 36 782 communes ou groupements.
Le département est une division administrative de la France, à la fois une circonscription administrative déconcentrée et une collectivité locale décentralisée. La France est divisée en 100 départements dont quatre outre-mer. Le département est une subdivision territoriale située entre la région et l’arrondissement. De façon générale, une région contient plusieurs départements et un département est subdivisé en plusieurs arrondissements. En France continentale, la superficie médiane d’un département est de 5 985 km². À titre de comparaison, les comtés cérémoniaux d’Angleterre sont deux fois et demi plus petits et les comtés des États-Unis trois fois et demi plus petits. Selon le recensement de 1999, la population médiane d’un département de France continentale s’élevait à 511 012 habitants, 21 fois la population médiane d’un comté des États-Unis mais moins des deux-tiers d’un comté cérémonial d’Angleterre. Chaque département possède un chef-lieu de département qui regroupe ses institutions. Ce chef-lieu est généralement la plus grande ville du département, mais de nombreuses exceptions existent.
Pour sa part, l’Allemagne qui, avec 357.050 km², environ sept fois moins que la RDC, moins vaste que la province de l’Équateur mesurant 403 282 km², est pourtant découpée en 16 régions ou Länder ou provinces, en 26 districts ou territoires et en 16 127 communes (secteurs ou chefferies). Comme organisation administrative, l’Allemagne est un État fédéral avec pouvoir décentralisé en 16 Länder (pays, régions, états).
Schleswig-Holstein, Mecklembourg-Poméranie occidentale, Basse-Saxe, Brandebourg, Rhénanie du Nord-Westphalie, Saxe-Anhalt, Saxe, Thuringe, Hesse, Rhénanie-Palatinat, Bade-Wurtemberg, Bavière, Brême, Hambourg, Berlin, Sarre. Capitale : Berlin. Pouvoir au chancelier (Premier ministre). Assemblée : Bundestag. S’agissant de l’organisation de l’espace allemand, il se présente en : un espace parfaitement maîtrisé au moyen des autoroutes, qui ne délaissent aucune région, ainsi que des fleuves (Elbe, axe rhénan, Weser, Danube).
Quelques axes de communication majeurs qui organisent le territoire : Berlin-Hanovre-Hambourg / Francfort-Nuremberg-Munich).
Certains de ces axes relient l’Allemagne au reste de l’Europe : Cologne vers la Belgique, Francfort, Stuttgart vers la France ou la Suisse. La force de l’Allemagne : son réseau urbain, formé de villes de tailles équivalentes. L’Allemagne a fondé son industrie au XIXe siècle, surtout dans la région de la Ruhr, qui reste la plus grande zone industrielle européenne. La tâche actuelle des autorités du pays reste de rééquilibrer les équipements à l’Est (ex RDA).
De 1990 à 2005, l’État allemand a dû injecter l’équivalent de 1 300 milliards d’euros pour mettre à niveau l’économie de l’ex-RDA. Le soutien doit probablement durer jusqu’en 2020.
Cas de la RDC
Vu sous cet angle, la décentralisation a l’avantage de rapprocher l’administration de l’administré, d’associer les communautés de base dans la gestion de la cité à travers des organes élus, dotés des pouvoirs spécifiques propres dans des matières telles que définies dans la Constitution. Sans pour autant énerver votre savoir et vos connaissances, car nous savons que vous le savez bien, mais ici, il s’agit d’un simple rappel : la Province-Orientale actuelle, la plus vaste de notre pays avec ses 503 293 km², est aussi vaste qu’un pays comme l’Espagne et dépasse de loin le Cameroun (475 442 km²) et la Suède (449.964 km²). Les Provinces du Katanga et de l’Équateur, avec respectivement 496 877 km² et 403 282 km², sont de loin plus étendues que le Japon (377 801 km²), l’Allemagne (357 050 km²), la Côte d’Ivoire (322 462 km²) et l’Italie (301 278 km²).
Le Bandundu, qui a 295 580 km², supplante le Burkina Faso (274 200 km²), le Gabon (267 667 km²), le Royaume-Uni (244 100 km²) et la Roumanie (237 500 km²).
Le Kasaï-Oriental, le Kasaï-Occidental et le Maniema, avec respectivement 169 886 km², 156 967 km² et 132 250 km² de superficie, sont plus vastes que les pays suivants : la Grèce (131 944 km²), la Corée du Nord (120 538 km²), la Corée du Sud (99 221 km²), le Portugal (92 072 km²).
Le Sud-Kivu, le Nord-Kivu et le Bas-Congo avec respectivement 69 130 km², 59 483 km² et 53 920 km² dépassent largement : le Danemark (43 069 km²), les Pays-Bas (34 182 km²), la Suisse (41 418 km²), la Belgique (30 518 km²).
La ville de Kinshasa, avec ses 9 965 km², entre deux fois dans Israël (20 770 km²) ; est deux fois plus étendue que Hong Kong (1 045 km²) ; trois fois plus étendue que le Luxembourg (2 586 km²), est plus vaste que l’Ile de Chypre.
Avec toutes ces données, nous ne pouvons que soutenir l’opération de découpage de notre pays qui, à nos yeux, est une opportunité, car elle vise à corriger la situation qui fait de la RDC un pays aux provinces trop vastes, difficilement gérables et a l’avantage de rapprocher les gouvernés des gouvernants.
Des faiblesses du découpage
Toutefois, cette opportunité présente des faiblesses dans la mesure où le découpage actuel, qui serait concrétisé dans les vingt-quatre mois à venir, a pour socle la transformation des anciens districts en provinces, excepté le Bas-Congo. Nous avons l’impression que l’on n’a pas tenu compte des critères objectifs de viabilité des nouvelles provinces à créer.
En effet, il n’y a eu : ni recensement des populations, ni consultation préalable des populations concernées, ni inventaire des ressources disponibles dans chaque province à créer, ni consolidation du sentiment du vouloir-vivre collectif, ni formation des experts et animateurs de la Territoriale. Bien plus, on n’a pas non plus tenu compte des infrastructures administratives ; du redéploiement des fonctionnaires ; des moyens financiers à mobiliser pour appliquer la décentralisation ; des textes réglementaires ; du renfoncement des capacités de gestion.
Cela a pour conséquence que certaines provinces à créer manquent presque de tout. Nous nous demandons alors si le seul critère qui consiste à faire des anciens districts des provinces suffit pour asseoir le découpage territorial.
Même là, il y a à redire dans la mesure où la Province-Orientale, la plus vaste des onze provinces du pays, ne sera découpée qu’en quatre provinces. Le Katanga, avec une superficie de 496 877 km² et 8 949000 habitants, n’alignera que quatre provinces alors que celle de l’Équateur, avec 403 292 km² et 6 414 000 habitants en disposera cinq.
L’actuelle province de Bandundu, avec 295 580 km² et 7 018 000 habitants, ne sera subdivisée qu’en trois provinces au même titre que le Kasaï-Oriental deux fois moins étendu (169 886 km² et 5 421 000 habitants). Nous constatons que la superficie de la nouvelle province du Kasaï-Oriental, créée avec ses 9 481 km², est moins étendue que la ville-province de Kinshasa qui a 9 965 km² et entre plus de 5 fois dans la province actuelle du Bas-Congo qui, elle, a 53 920 km². Ce qui présente la situation suivante : Bas- Uélé : 148 331 km², Équateur : 103 902 km², Haut-Lomami : 108 204 km², Haut-Katanga : 173 707 km², Haut-Uélé : 89 683 km², Ituri : 65 658 km², Lomami : 56 010 km², Kasaï : 95 631 km², Kasaï-Oriental : 9 481 km², Kongo-Central : 61 336 km², Kwango : 89 974 km², Kwilu : 78 441 km², Lualaba : 80 026 km², Kasaï-Central : 61 336 km², Mai-Ndombe : 127 165 km², Maniema : 132 250 km², Mongala : 58 141 km², Nord-Kivu : 59 483 km², Nord-Ubangi : 56 644 km², Sankuru : 104 331 km², Sud-Kivu : 65 130 km², Sud-Ubangi : 51 648 km², Tanganyika : 134 940 km², Tshopo : 199 567 km², Tshuapa : 132 648 km², Ville de Kinshasa : 9 965 km².
Comme vous le constatez, le découpage territorial de la RDC est fait en désordre avec des provinces ayant tantôt 60 000 km², tantôt 100 000 km², tantôt encore 150 000 km² et 200 000 km². L’objectif recherché étant de rapprocher les gouvernés des gouvernants, nous ne voyons pas en quoi cet objectif est atteint en ce qui nous concerne.
D’autre part, la configuration de certaines nouvelles provinces créées repose sur des critères purement ethniques. À titre illustratif, nous citerons certains cas qui ne manquent pas d’intérêt. Il s’agit notamment des provinces ci-après : le Kasaï- Oriental est exclusivement pour les Baluba; le Lomami pour les Basonge ; le Sankuru pour les Batetela ; le Kasaï-Central pour les Lulua, le Nord-Ubangi pour les Ngbandi et nous en passons.
Comme nous l’avons démontré, si le découpage est une opportunité et offre des avantages à même de favoriser le développement dans notre pays, cette projection ne semble pas régler la problématique de la gestion territoriale du pays, au contraire, elle crée plus des problèmes qu’elle n’en résout.
Ce qui est sûr, c’est que dans la mesure où l’on n’a pas pris en compte des critères objectifs pour découper certaines provinces, il va inévitablement se poser des problèmes dans l’application du processus. Cela est d’autant plus vrai que la décentralisation elle-même est un processus assez compliqué qui nécessite un réaménagement légal important. En effet, les architectes de notre découpage territorial et de notre décentralisation avaient fixé trois critères pour sa réalisation, à savoir : le critère géographique (superficie), le critère démographique, et le critère de viabilité.
Or, si nous comparons la nouvelle province de la Tshopo avec ses 199 567 km² à l’actuelle province du Kasaï-Oriental qui, dans sa forme actuelle n’a que 169 886 km², mais qui a été démembrée en trois provinces dont : le Sankuru : 104 331 km², le Lomami : 56 010 km² et le Kasaï Oriental : 9 481 km², soit vingt fois dans la Tshopo ou cinq fois dans le Bas-Congo, il s’avère donc que ce critère est loin d’être respecté.
S’agissant du critère démographique, l’actuelle province de l’Équateur avec 6 414 000 habitants, sera démembrée en cinq provinces d’environ un million d’habitants chacune qui vont alors cohabiter avec des provinces telles que le Nord-Kivu avec 4 777 000 habitants, le Sud-Kivu avec 4 144 000 habitants, le Kongo-Central avec 3 964 000 habitants.
Comment alors comprendre que les provinces moins peuplées aient le même nombre de représentants dans les institutions comme le gouvernement et le Sénat au même titre que celles quatre à cinq fois plus peuplées ? Cela fait désordre dans la mesure où dans les pays à vieille démocratie comme la France, l’objectif fixé étant de rapprocher les gouvernés des gouvernants, une moyenne de 500 à 600 000 habitants a été fixée par département et évolue au rythme de l’accroissement démographique.
Quant au critère de viabilité, tout est à revoir. En effet, les colonisateurs belges planifiaient au moins dix ans en avance, la création d’une province, d’un district ou d’un territoire. C’est ainsi que si vous comparez Bukavu à Goma, cette dernière n’a rien à voir avec les infrastructures administratives qui existent à Bukavu. La nouvelle province du Nord-Ubangi ne peut pas être comparée à la nouvelle province de l’Équateur du point de vue des infrastructures administratives. Que dire du district de Kwilu ayant pour chef-lieu Kikwit par rapport à celui de Mai-Ndombe où tout manque alors que le chef-lieu de ce dernier, la ville de Bandundu, a été pendant plus de quarante ans le chef-lieu de la province de Bandundu.
Quand on y ajoute l’état des routes, l’outil de production devant générer les recettes dans la province, le personnel politico-administratif, les fonctionnaires devant animer ces nouvelles provinces, il y a de quoi redouter une aventure sans lendemain. Une bonne dizaine de lois constituant l’armature légale doivent être prises et avec elles des mesures d’application. Nous ne vous apprenons rien si nous vous disions que plusieurs de ces lois sont déjà sujettes à controverse avant même d’être élaborées, votées et promulguées.
Des dispositions constitutionnelles comme celles de l’article 175 portant sur la rétrocession aux provinces ou la retenue à la source de 40% des recettes à caractère national donnent lieu à des interprétations contradictoires dont voici quelques-unes.
À ce sujet, dans les provinces actuellement appelées « 43 G3 », à savoir les provinces du Bas-Congo, du Katanga et la ville de Kinshasa, certains crient haut et fort que ces 40 % concernent bel et bien les recettes perçues dans les provinces.
Par contre, dans les huit autres provinces appelées « G8 », d’autres déclarent qu’il s’agit de 40 % des recettes produites dans l’ensemble du pays et qu’il faut rétrocéder équitablement à toutes les provinces.
Que dire des recettes de grandes entreprises dont la répartition est aussi querellée ? En effet, certaines sociétés payent leurs impôts à Kinshasa alors que les richesses ont été créées dans plusieurs provinces à la fois. C’est le cas de la SNEL, la REGIDESO, la SNCC, la RVA, l’ONATRA, etc.
Le refus de rétrocéder les recettes des pétroliers producteurs à la province du Bas-Congo présage des violents orages politiques, car il n’est pas normal de dire d’une part que les 40 % ne peuvent faire l’objet d’aucun débat sous peine de violer la Constitution et de soutenir d’autre part qu’il faut soustraire des recettes des pétroliers producteurs des sommes à rétrocéder à la province du Bas-Congo pour permettre le paiement de la dette publique.
Il en est de même des recettes issues des transactions douanières à l’import comme à l’export qui bénéficient aux provinces du Bas-Congo et du Katanga alors qu’elles ne sont ni consommatrices finales des marchandises importées ni productrices des biens exportés.
Il faut trouver la meilleure interprétation possible afin d’éviter des disputes interminables. La route est donc, vous en conviendrez avec nous, semée d’embûches. Il nous faut trouver des mécanismes pour contourner ces difficultés et trouver des réponses adéquates.
Sinon que le découpage territorial de la République démocratique du Congo est une très bonne chose, nous devons le concrétiser avec beaucoup de volonté politique, mais progressivement, méthodiquement et en nous dotant d’un agenda réaliste et bien réfléchi sans pour autant aller à l’encontre des prescrits de la Constitution en la matière.
La finalité est que notre pays, aux dimensions continentales, soit administré de façon optimale. Le découpage ainsi pensé est une exigence de bonne gouvernance. C’est pourquoi, nous sommes d’avis, avec d’autres, qui estiment que ce découpage doit se faire de façon rationnelle avec la mise en place, outre de la loi sur la décentralisation, de l’ensemble de l’arsenal juridique y afférent ainsi que de tous les mécanismes de transfert effectif de compétences du pouvoir central au pouvoir provincial, du pouvoir provincial aux entités territoriales décentralisées.
Le temps est le maître d’œuvre qui guérit toutes les blessures causées par les insuccès temporaires, nivelle les inégalités sociales, redresse les injustices et les imperfections humaines. Tout ce qui se fait contre le temps est souvent destiné à échouer. Rien n’est donc impossible avec le temps. Aucun succès permanent n’est possible sans introspection et correction des erreurs.
Certes, une sagesse populaire dit, nous citons : « Rien ne sert de courir, il faut partir à temps ». Aucun pays ne s’est construit en un jour, mais il faut toujours commencer quelque part et tenir compte du temps. Pour ce faire, compte tenu de toutes les insuffisances et déficiences graves constatées actuellement : pourquoi ne pas commencer par rassembler toutes les données démographiques de la RDC avant d’envisager tout découpage ? Cela nous permettrait de connaître le nombre d’écoles maternelles, primaires et secondaires, le nombre d’hôpitaux à construire dans chaque province pour un développement équilibré de tous !
Pourquoi ne pas nous doter d’abord de tout l’arsenal juridique et économique qui doit accompagner la loi sur la décentralisation avant d’aller plus loin ?
Pourquoi ne pas commencer par recréer l’École nationale d’administration, (ENA) en sigle, qui pourrait servir de creuset à la formation des cadres administratifs et territoriaux de notre pays afin de mieux asseoir notre décentralisation ?
Le PNUD dans sa note d’orientation lors du Forum national sur la décentralisation tenu à Kinshasa du 3 au 5 octobre 2007, conseille, nous citons : « Il serait plus prudent de programmer la mise en place des nouvelles provinces à partir de la nouvelle législature (en 2011). Car, la mise en place des nouvelles provinces dans deux ou trois ans, soit deux ans avant le renouvellement des mandats des députés provinciaux, est contre-productive et coûteuse.
Il serait plus réaliste de démarrer les nouvelles provinces au moment de la deuxième législature ; entre-temps le gouvernement central et les gouvernements fédéraux concernés prendront des dispositions spéciales pour créer les conditions matérielles (bâtiments, infrastructures d’accès à certains chefs-lieux, etc.) pour accueillir les nouvelles provinces » Fin de citation.
Ne faisons donc pas une décentralisation dans la précipitation. Évitons de nous engager dans un précipice sans fond au risque de revivre la situation de notre pays après son accession à l’indépendance. Aujourd’hui, nous avons la possibilité de nous donner les meilleures chances de succès et prendre le plus bel élan pour bâtir un pays plus beau qu’avant que nous léguerons à notre postérité pour toujours. Nous vous remercions. »