Depuis 2006, on assiste à des tentatives politiques et diplomatiques de rétablissement de la paix et la stabilité dans la région des Grands lacs. La République démocratique du Congo qui est le théâtre de la crise, s’engage véritablement sur les voies de recherche de la solution à cette crise. Cependant, les autres pays protagonistes de la crise, principalement le Rwanda et l’Ouganda, ne semblent pas jouer, comme il se doit, leur partition.
En clair, il y a comme une sorte d’hypocrisie dans leur chef, ce qui agace les Congolais, surtout dans le Kivu, qui se demandent si la RDC doit de continuer à appliquer unilatéralement les deux instruments juridiques clés internationaux de la résolution de la crise, que sont le Pacte de la Conférence internationale sur la région des Grands lacs (CIRGL) portant sur la sécurité, la stabilité et le développement dans la région des Grands lacs signé à Nairobi le 15 décembre 2006 et l’Accord-cadre d’Addis-Abeba signé, lui, le 24 février 2013, dans la capitale éthiopienne.
C’est donc dans ce contexte qu’il convient de situer les deux sommets qui se tiennent concomitamment à Brazzaville. Le premier, celui de la CIRGL, s’est ouvert le vendredi 13 octobre. Au menu, le secrétariat exécutif de la CIRGL a prévu une réunion des coordonnateurs nationaux, le vendredi, au cours de laquelle le comité de Lusaka devait faire une évaluation, uniquement du volet bonne gouvernance sur la problématique des mines au centre des préoccupations. Puis, le samedi 14, une société de consulting devait présenter ses propositions de restructuration de la CIRGL, 10 ans après, dit-on, sans avoir au préalable fait une évaluation globale aux coordonnateurs nationaux.
Et le lundi 16, les ministres vont devoir adopter un projet de restructuration présenté par cette société de consulting qui n’a pas du tout tenu compte de la réalité du terrain, font remarquer des experts du gouvernement.
Le sommet proprement dit a lieu jeudi matin, le 19. Les chefs d’État signataires du Pacte de la CIRGL (G11) vont devoir faire la revue des engagements des uns et des autres contenus dans cet instrument juridique international. Et le même jour, dans l’après-midi, va se tenir le sommet des chefs d’État signataires de l’Accord-cadre d’Addis-Abeba. En fait, le G11 +1, c’est-à-dire l’Afrique du Sud. Le sommet ayant été précédé par la réunion des ministres des Affaires étrangères. Voilà, pour le côté cour.
Par contre, côté jardin, à la veille de ce double sommet de Brazzaville qui va réunir les pays membres de la CIRGL ou le G11 signataires du Pacte de la CIRGL, d’une part, et, d’autre part, les pays signataires de l’Accord-cadre d’Addis-Abeba, donc le G11+1, d’aucuns pensent, à Kinshasa, qu’on est bien en droit de se poser des questions sur les enjeux réels de ce double sommet. N’y a-t-il pas eu concertation au préalable pour une synergie car les engagements contenus dans l’un ou l’autre instrument juridique se recoupent et se complètent ? Pourquoi organiser deux sommets au même moment avec les mêmes acteurs, à l’exception de l’Afrique du Sud qui ne fait pas partie de la CIRGL ? Pourquoi ? Pourquoi ?
Selon les chuchotements qui bruissent autour de ce double sommet, la CIRGL voudrait impulser « un nouvel essor à la crise en RDC » à travers ce rendez-vous. Pourtant, le secrétariat exécutif de la CIRGL chercherait visiblement à éviter « toute évaluation susceptible de mettre à nu la supercherie dont la RDC est victime en matière de rétablissement de la sécurité, la paix, la stabilité et de développement de la part de la CIRGL ».
D’aucuns, à Kinshasa, pensent que les 11 pays de la région ne présenteront jamais, en tout cas pas de sitôt, des « positions communes sur un certain nombre d’engagements et, ainsi, ils ne pourront pas promouvoir la paix et la stabilité en RDC d’abord, puis un nouvel ordre plus pacifique dans la région des Grands lacs. La coopération économique, l’exploitation illégale des ressources de la RDC, le développement, la protection des droits humains, la lutte contre la violence faite aux femmes sont là quelques-unes des problématiques au sujet desquelles la CIRGL n’a pas trouvé des solutions pendant presque dix ans. Et on voit mal comment ce double sommet pourrait trouver des solutions durables, qui satisfassent toutes les parties prenantes.
Les grands enjeux
Le premier grand enjeu est politique. Bientôt, dix ans après la signature du Pacte de la CIRGL, quel résultat sur la sécurité, la stabilité et le développement dans la région des Grands lacs ? En 2006, 11 chefs d’État (Jose Edouardo Dos Santos d’Angola, Pierre Nkurunziza du Burundi, François Bozize de la Centrafrique, Denis Sassou Nguesso de la République du Congo, Joseph Kabila de la RDC, Mwai Kibaki du Kenya, Yoweri Kaguta Museveni d’Ouganda, Paul Kagame du Rwanda, Omar Hassan Ahmed El-Bashir du Soudan, Jakaya Mrosho Kikwete de Tanzanie et Levy Mwanawasa de Zambie) ont signé, le 15 décembre, et le Pacte et la Déclaration sur la sécurité, la stabilité et le développement dans la région des Grands lacs.
Ils ont voulu démontrer par cet acte leur « volonté politique collective de mettre en œuvre leur vision de la coopération » dans la région des Grands lacs, tel que décidé à Dar-es-Salaam en novembre 2004. Et ils se sont engagés à « agir en bonne foi et en conformité avec les objectifs et le cadre du pacte », à « mobiliser toutes les parties prenantes » dans leurs pays respectifs, en particulier la société civile, les femmes et les jeunes, les médias et le secteur privé en vue d’« assurer leur participation constante et leur implication totale dans la mise en œuvre du pacte ».
Pour rappel, le Pacte de la CIRGL est une initiative des chefs d’État de la région, mise en œuvre avec la facilitation des Nations Unies et de l’Union africaine (UA). Au départ, quatre États (Burundi, Ouganda, RDC et Rwanda) étaient concernés par la recherche des solutions à la crise des Grands lacs. Mais il est vite apparu que la paix et le développement de la région dépendaient en grande partie de la RDC, comme État central et moteur économique de l’intégration régionale. C’est ainsi que la CIRGL a admis les pays limitrophes des pays du champ (le G11) au titre des « pays cooptés ». Il s’agit de Namibie, Botswana, Malawi, Mozambique, Zimbabwe et Egypte.
À l’origine, les objectifs visés se résumaient à la création d’un cadre d’examen et de résolution de tous les problèmes (économiques, politiques, juridiques…) de la région, d’un cadre de réconciliation des pays impliqués dans la guerre en RDC et d’un cadre idéal d’organisation de la sécurité collective en Afrique centrale. L’objectif est de parvenir à « une paix durable et globale ». Préalable à l’intégration économique de la région afin d’« offrir des perspectives de la stabilité et du développement en Afrique centrale ».
Pour atteindre tous ces objectifs, deux types d’instruments ont été mis en place comme mécanismes de sortie de crise. Le Pacte de la CIRGL, d’une part, qui est un ensemble des documents juridiques, à savoir 4 programmes d’action (dont paix, sécurité, bonne gouvernance) et 10 protocoles (dont non-agression et défense mutuelle), le Mécanisme régional de suivi, le fonds spécial pour la reconstruction et le développement à travers la Banque africaine de développement (BAD). Et d’autre part, la Déclaration politique de Dar-es-Salaam et les programmes d’action ou projets prioritaires (sécurité, démocratisation, économie et social).
L’article 35 du Pacte de la CIRGL sur la sécurité, la stabilité et le développement stipule que tout État membre ayant ratifié le (présent) Pacte peut s’en retirer dix ans après son entrée en vigueur dans ce pays, en notifiant par écrit au dépositaire sa décision de se retirer. Ce retrait prend effet après l’expiration du délai d’un an à partir de la date de réception de la notification du retrait par le dépositaire.
D’aucuns, à Kinshasa, pensent que, sur l’essentiel, il n’y a pas eu d’avancées significatives pour le rétablissement de la paix et de la stabilité en RDC et, par conséquent, dans la région des Grands lacs. Et la société civile dans le Kivu est formelle : il faut que la RDC se sorte de la CIRGL et érige un mur à la frontière avec ses voisins, le Rwanda et l’Ouganda… Evidemment, pour des experts du gouvernement, dans le contexte actuel de notre pays, il est hors de question d’envisager une telle chose.
Cependant, si la RDC continue à être agressée par des groupes armés bénéficiant de l’appui des pays voisins, il faudra réfléchir fermement à cette hypothèse de retrait.
Le deuxième grand enjeu, il est géostratégique, c’est-à-dire rétablir la confiance et la paix entre la RDC et les pays qui l’entourent, particulièrement avec ceux qui l’ont agressée à partir d’août 1998. Pour la RDC, il est question de jouir de la démocratie et de la paix pour la reconstruction du pays. Pour les pays agresseurs et leurs soutiens, l’objectif indirect était de mettre en place une structure de sécurisation contre la violence.
Malheureusement, la CIRGL s’est avérée non pas comme une entité à même de créer une dynamique et une zone, en vue d’y installer la paix. Au contraire, elle est embrigadée par un sous-ensemble compact. Une communauté économique, un espace géoéconomique (Communauté économique d’Afrique de l’Est ou CEA) avec ses propres intérêts économiques et ses propres ambitions sécuritaires pour protéger ses intérêts économiques propres. La conséquence est qu’en cas de conflit d’intérêts entre la CIRGL. Au point que la CEA privilégie la défense en priorité des intérêts de la communauté face aux intérêts de la CIRGL. La conséquence est que la CEA a signé en 2015 son propre Pacte de non agression et de défense mutuelle, pour contrebalancer l’appartenance de la RDC à la SADC, dont elle a bénéficié de la protection du Pacte SADC de non-agression et de défense mutuelle en 1998.
Sept ans après la signature de ce Pacte sur la sécurité, la stabilité et le développement de la région des Grands lacs, les objectifs n’ayant pas été atteints, les mêmes acteurs ont signé, le 24 février, l’Accord-cadre pour la paix, la sécurité et le développement pour la RDC et la région. « Si le Pacte était appliqué correctement, la nécessité de signer un autre instrument pour garantir la paix et la sécurité dans la région ne se ferait pas ressentir. Malgré la signature de l’Accord-cadre, le Pacte continue d’accuser des défaillances en dépit de quelques succès », souligne une septuagénaire.
Évaluation du Pacte de la CIRGL, dix ans après
Au mois de juin, le Mécanisme national de suivi (MNS) a organisé un atelier d’évaluation de 10 ans d’existence de la CIRGL et de 4 ans d’existence de l’Accord-cadre d’Addis-Abeba. Quels sont les progrès qui ont été accomplis et quelles sont les difficultés qui ont jalonné le processus de leur mise en œuvre ? La RDC fait de son mieux pour mettre en œuvre ses engagements nationaux. Mais qu’en est-il de la communauté internationale et des autres parties prenantes à l’Accord ? Bref, autant de questions et bien d’autres encore.
Sur l’essentiel, la paix et la stabilité, la RDC, « pivot central » de la CIRGL ne connaît toujours pas la paix dans sa partie Est. Plusieurs agressions sont parties des pays voisins, alors que la RDC fait de son mieux pour neutraliser les groupes armés étrangers (FDLR, ADF…) afin de les empêcher de déstabiliser ces pays voisins. Les leaders des groupes armés ex-M23 et autres continuent de narguer impunément la RDC à partir de ces mêmes pays. L’instabilité semble être entretenue à dessein pour maintenir la RD dans un état de déliquescence, empêchant tout progrès à cause des guerres récurrentes depuis 2006. Au lieu de faire la prévention des conflits par la mise en œuvre des programmes de paix et sécurité, la CIRGL se contente de la gestion des conflits après leur survenance.
Dans le sous-ensemble de la Communauté de l’Afrique de l’Est, l’application du Pacte s’est fait d’une manière sélective. Tous les programmes et projets concernant le rétablissement de la paix ont été gelés. Le protocole de non-agression et de défense mutuelle a été jeté dans les oubliettes, alors que ce sont ces deux instruments qui devraient régir la prévention des conflits. Par ailleurs, la configuration du secrétariat exécutif avec une majorité écrasante des ressortissants anglophones de la CEAC fait pencher le rapport de force diplomatique en défaveur de la RDC, chaque fois que les grandes décisions se prennent au sein de la CIRGL.
Le seul programme d’action qui est actionné et financé par les partenaires, en complicité avec le secrétariat exécutif, est celui contenant en son sein l’exploitation des ressources naturelles, qui a permis subtilement à l’Ouganda et au Rwanda d’ouvrir d’une façon licite l’usine de purification de l’or du sang, juste à côté de la frontière entre l’Ouganda et la RDC et au Rwanda d’installer une usine de traitement de coltan qui alimente le marché mondial.
En matière de stabilité et de développement, en RDC, l’instabilité entretenue dans l’Est de la RDC impacte négativement tout développement de la RDC, et à chaque fois que nous amorçons le développement, le bras opérationnel de nos déstabilisateurs (CNDP, M23, groupes armés inféodés) entre en jeu pour créer le chaos dans l’Est, en nous obligeant de consentir des sacrifices énormes humains, matériels et financiers.
Dans le reste de la CIRGL, notamment dans la CEAC, ces pays connaissent la stabilité, la prospérité au point de pérenniser l’instabilité dans l’Est pour s’assurer d’un avenir paisible tant que la RDC restera faible et voire balkanisée.
Dix ans après, le résultat est très mitigé pour la RDC au point que la société civile de la partie Est de la RDC a proposé, à l’issue d’un de ses séminaires, au gouvernement de quitter la CIRGL.
Solidarité et respect mutuel
Selon des observateurs avertis, ce qui intéresse la RDC, « c’est une évaluation globale de la situation sécuritaire, dix ans après, pour trouver des réponses précises sur la situation d’insécurité persistante dans l’Est de la RDC, et connaître les causes de cette persistance et les recommandations qui s’imposent ». D’après eux, « la CIRGL veut renforcer sa position auprès de l’Union africaine, en demandant un statut particulier. La RDC devra rester vigilante pour comprendre la motivation profonde de cette demande et les avantages comparatifs y afférents pour elle.
Il lui appartient donc de sauvegarder les acquis. Par exemple, solliciter l’appui des autres pays membres de la CIRGL face à la coalition menée par les déstabilisateurs, à l’instar de l’appui diplomatique constant de la SADC. En matière de sécurité, exiger une évaluation exhaustive de la mise en œuvre du Pacte, dix ans après, en vue de déceler les défis et proposer une restructuration qui s’impose, pour relever ces défis.
C’est, par exemple, mettre en place un mécanisme de suivi-évaluation efficace, un organe juridictionnel propre de contrôle des actes posés par les organes de la CIRGL. Il faut une bonne dose de bonne foi ainsi que de volonté politique de la part des États membres. Il faut aussi fonder les relations entre États de la région sur les principes de la souveraineté nationale, d’intégrité, de non-ingérence dans les affaires intérieures des autres États membres, de non-agression et de règlement pacifique des différends.
Il faut également renoncer à la menace ou à l’usage de la force comme moyen ou instrument pour régler les différends et les litiges. S »abstenir d’envoyer ou de soutenir des oppositions armées ou des groupes armés ou insurgés sur le territoire d’un autre État membre ou les tolérer ; coopérer à tous les niveaux en vue du désarmement et du démantèlement des groupes armés rebelles existants ; coopérer en matière d’extradition, d’enquêtes judiciaires et des poursuites. Les États devraient s’engager à s’abstenir, prévenir et réprimer les crimes de génocide, les crimes de guerre et les crimes contre l’humanité. Ils ne devraient entreprendre des activités portant sur les ressources naturelles d’un État membre uniquement dans le respect scrupuleux de la souveraineté permanente de celui-ci sur celles-ci, et conformément aux législations et aux principes de transparence.
Dans tous les domaines, la RDC a montré patte blanche, surtout sa bonne foi. Notamment en procédant à une réforme législative en profondeur de son armée, sa police et ses services de renseignement, en observant strictement le principe de non-ingérence dans les affaires intérieures des autres États membres protagonistes de la crise et en respectant leur souveraineté et leur intégrité territoriale. Par ailleurs, la RDC promeut le dialogue et le règlement pacifique des différends avec son opposition et ses voisins.
Elle a combattu avec succès les groupes armés (FDLR et ADF) qui déstabilisent ses voisins et a même mené des opérations conjointes avec le Rwanda et l’Ouganda pour éradiquer ces forces négatives. La RDC a extradé les commandants des groupes rebelles FDLR neutralisés au Rwanda, principalement le général Léopold Mujambere, le colonel Habiarima Mutshebo, le major Vainqueur Nsabimana, le capitaine Théophile Twagiramungu… Cependant, le Rwanda et l’Ouganda n’actionnent pas le sacrosaint principe de réciprocité.
L’Ouganda continue à accorder refuge au criminel Jamil Mukulu, responsable de la mort de plusieurs centaines de Congolais à Beni dans le Nord-Kivu ; le Rwanda fait de même avec le général Laurent Nkunda (CNDP), le pasteur Runiga (M23)…
Pour promouvoir l’intégration économique et lutter contre l’exploitation illégale de ses ressources naturelles, la RDC a fait montre d’harmonisation de sa législation en adoptant une série de lois. Elle demande à ses voisins rwandais et ougandais de faire autant en respectant scrupuleusement sa souveraineté permanente sur ses ressources. C’est en tout cas la tendance générale qui s’est dégagé à l’issue de l’atelier multi-acteurs (une rencontre technique de haut niveau) aux fins d’évaluer à mi-parcours l’Accord-cadre d’Addis-Abeba, organisé par le comité exécutif du Mécanisme national de suivi (MNS) avec le concours du ministère du Plan et l’appui de la MONUSCO, début juin à Kinshasa. Il a été question de passer en revue le chemin parcouru, identifié les défis inhérents aux engagements, mais aussi évalué les opportunités évidentes qui s’offrent à la RDC et aux autres parties prenantes pour la paix, la sécurité et la coopération dans les Grands lacs
Les participants à cet atelier ont grosso modo recommandé que la communauté internationale exige la réciprocité aux autres pays-parties dans la mise en œuvre de l’Accord. C’est aussi le point de vue affiché de la société civile dans l’Est du pays. Des délégués des associations de la société civile venus du Nord-Kivu, du Sud-Kivu et de l’Ituri s’étaient donné rendez-vous à Goma pour débattre de l’activisme des groupes armés dans cette partie du pays. Au terme de leur évaluation des engagements de l’Accord-cadre d’Addis-Abeba, et de leurs violations, ils ont recommandé au Conseil de sécurité de l’ONU de prendre des « sanctions » contre les pays signataires qui violent leurs engagements. Ils ont même invité la RDC à s’en désengager, si ses voisins signataires continuent à violer leurs engagements. Et, le Rwanda et l’Ouganda, qui « violent constamment leurs engagements », à « privilégier » la coopération et l’intégration régionale, tel que stipulé dans cet accord. Au lieu de procéder par « l’affairisme » à travers « l’instrumentalisation » des groupes armés pour « déstabiliser » la RDC et « piller » ses ressources. Enfin, ils ont exigé le profilage (niveau 5) des réfugiés congolais à l’étranger pour leur retour au pays et vice-versa, ainsi que « la construction d’un mur aux frontières de la RDC avec le Rwanda, l’Ouganda et le Burundi. » C’est fort de café.