LA DIVISION de préparation et de suivi budgétaire (DPSB) est revenue lors du dernier séminaire d’orientation budgétaire (SOB, 2-4 juillet) sur la problématique de l’équilibre entre les autorisations d’engagement (AE) et les crédits de paiement (CP). « Ce sont des outils efficaces d’amélioration de la prévision et de l’exécution des dépenses », a fait savoir Martin Mukungilwa, le chef de Division Dépenses II/DPSB. Avec la gestion AE et CP, le Parlement contrôle à la fois la capacité de l’État à contracter les dettes envers des tiers et le volume des crédits nécessaires à l’apurement de l’ensemble des dettes.
Donc, c’est un outil au service de la stratégie budgétaire. Les AE et les CP revêtent une importance capitale dans le cadre de la gestion axée sur les résultats. Ils sont parmi les documents annexés au projet de loi de finances et y font partie intégrante. Ils permettent d’assurer la continuité dans la gestion des programmes (gestion des restes à payer qui ne sont plus réengagés, autorisations parlementaires en une seule fois).
La mise en œuvre opérationnelle des notions AE/CP suppose de développer un plan d’actions contenant les étapes à franchir et un chemin progressif d’apprentissage de nouvelles modalités de gestion.
Limites budgétaires
L’implication et l’appropriation des concepts par l’ensemble des ministères sectoriels est un facteur de succès dans la mise en œuvre de la gestion en AE-CP. Et l’expert du ministère du Budget de poursuivre : « L’engagement, c’est l’acte juridique par lequel une personne morale crée et constate à son encontre une obligation de laquelle résultera une dépense. C’est l’acte fondamental de la dépense. Il est signé par un ordonnateur (de droit ou délégué). À titre d’exemple, un marché ou un bon de commande. L’engagement respecte l’objet et les limites de l’autorisation budgétaire ».
Par conséquent, l’autorisation d’engagement, explique-t-il, est la permission de signer sur l’année considérée un ou plusieurs marchés pour un montant total maximum mais dont l’exécution peut se réaliser sur plusieurs exercices budgétaires selon un échéancier des paiements. Les AE, note Martin Mukingilwa, constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées. Les AE sont notamment utiles quand l’engagement est supérieur à l’année civile ou quand une partie de la dépense sera payée l’année suivante.
Par contre, « les crédits de paiement sont un montant qui constitue la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d’engagement. Les CP correspondent aux besoins de paiement (trésorerie) de l’exercice concerné, compte tenu du rythme de réalisation des engagements juridiques actés au titre de l’année de l’exercice ou celui des années antérieures ».
Dépenses contraignantes
Le directeur de la Sous-Division Dépenses au Budget s’est singulièrement appesanti sur les récurrentes distorsions des dépenses des rémunérations (du personnel) et celles des investissements. « La gestion de ces deux rubriques budgétaires doit être suivie à la loupe compte tenu de leur incidence sur la stratégie budgétaire », dixit Martin Mukingilwa. Et d’ajouter : « Les dépenses des rémunérations (du personnel) sont très cruciales compte tenu de leur poids dans le budget (6,7 % du PIB et 35 % des recettes courantes). Ce sont des dépenses obligatoires et contraignantes. Sa gestion est au cœur des politiques publiques et constitue un enjeu majeur de la gouvernance financière. Son plafond représente la limite maximale du personnel par ministère pendant l’année. Elles sont autorisées par le Parlement. »
Explication d’expert : le contrôle et le suivi de la masse salariale et des effectifs sont, en pratique, des enjeux majeurs déterminants pour la maîtrise des dépenses publiques leur budgétisation débute à l’année N-1 (phase de préparation et de négociation des enveloppes budgétaires). La dotation initiale des crédits du personnel est fixée à l’issue de cette procédure est limitative afin de permettre une budgétisation sincère. Les crédits ouverts au titre des dépenses de personnel d’un programme constituent le plafond des dépenses de cette nature pour lesquelles le montant des autorisations d’engagement annuelles ouvertes est égal au montant des crédits de paiement ouverts.
Ces crédits sont assortis de plafonds d’autorisation des emplois rémunérés par le pouvoir central. Ces plafonds sont spécialisés par ministère, par institution et par budget annexe. Les créations d’emplois nouveaux et la répartition des emplois autorisés sont décidées par une loi de finances. Aucun virement ni transfert ne peut être effectué au profit du titre des dépenses de personnel à partir d’un autre titre. Hélas, ces dernières années, ce dernier principe n’a guère été respecté.
Investissements publics
« Les investissements publics constituent, par ailleurs, un important catalyseur de la croissance économique, la promotion de leur prévisibilité, crédibilité et efficacité peut doubler l’impact sur la croissance », déclare l’expert Martin Mukingilwa. « La mise en place du processus efficace de gestion des investissements, poursuit-il, repose sur les étapes ci-après : planification, programmation, budgétisation, exécution introduit une plus grande rationalité dans le processus de prise de décision budgétaire par l’utilisation des ressources budgétaires avec plus d’efficacité. »
L’inscription aux dépenses d’investissement dans le budget de l’État se fait à travers des projets d’investissement. Avant leurs inscriptions, ces projets doivent faire l’objet d’une sélection rigoureuse qui passe par le cycle de vie ci-après : identification, sélection, programmation, budgétisation, exécution et évaluation. La phase de sélection doit permettre de s’assurer que les projets sont pertinents, réalisables, matures. Toutes les conditions sont-elles réunies pour le démarrage immédiat du projet? Quelle est l’échéance ? La sélection des projets est la condition indispensable de leur bonne exécution. L’objectif de cette procédure de sélection est de s’assurer avant leur mise en œuvre que toutes les conditions sont réunies pour que ces projets puissent réellement être menés à bien. Cette procédure de sélection est partie intégrante de la démarche du budget programme.