La Banque mondiale vient de publier les résultats d’une enquête de terrain menée pendant plusieurs mois conjointement avec le gouvernement pour évaluer l’état des lieux des programmes de prise en charge des plus démunis des Congolais. Les résultats sont amers.
Pour la première fois, des données sur l’état des filets sociaux communément appelés assistance sociale sont disponibles. Elles ont été présentées le 27 mai, à Kinshasa, par la Banque mondiale et le ministère des Affaires sociales. Il s’agit en gros, explique Maurizia Tovo, responsable du portefeuille des affaires sociales à la Banque mondiale, « de toute l’aide disponible aux personnes vulnérables ou pauvres et qui ne demande pas une contribution préalable ». Contrairement à la sécurité sociale (assistance sociale), où, pour recevoir de l’aide, le bénéficiaire doit avoir préalablement cotisé, « les filets c’est pour des gens qui n’ont jamais cotisé et qui ne pourront jamais le faire. C’est de l’aide non contributive », précise l’experte de la Banque mondiale.
Cinq provinces passées au crible
Les travaux de recensement des programmes ont été effectués par une équipe de la Banque mondiale en collaboration avec le ministère des Affaires sociales, de l’Action humanitaire et de la Solidarité nationale et les principaux partenaires internationaux et nationaux (bailleurs de fonds et ONG). Un échantillon de cinq provinces a été choisi pour caractériser la diversité des situations dans le pays : Kinshasa et le Bas-Congo, représentatives des provinces mieux « loties » ; le Bandundu qui est l’une des provinces ayant les niveaux les plus élevés d’insécurité alimentaire chronique, ainsi que le Nord-Kivu et le Sud-Kivu, qui symbolisent des zones de conflits à forte concentration d’ONG œuvrant dans l’assistance humanitaire.
« La RDC est un pays qui a les moyens de changer son futur et celui de l’Afrique, d’offrir les meilleures conditions de vie et de travail à sa population », a soutenu le directeur des opérations de la Banque mondiale en RDC, Moustapha Ndiaye. Cependant, les dépenses actuelles du gouvernement destinées aux filets sociaux sont modiques par rapport aux normes internationales. « Le budget du ministère des Affaires sociales, de l’Action humanitaire et de la Solidarité nationale ne représente que 1% du budget de l’État, contre une moyenne de 3,7 % consacrée aux filets sociaux dans les pays africains à faibles revenus, et de 4,4 % dans l’ensemble des pays africains », indique Maurizia Tovo . Même en considérant que la totalité du budget du ministère soit allouée aux filets sociaux, et en ajoutant les quelque 20 millions de dollars que peuvent représenter les financements extérieurs, poursuit-elle, le total des dépenses au titre des filets sociaux en RDC représenterait 0,7 % environ du PIB. Ce taux est même inférieur à la moyenne des pays africains à plus faibles revenus (1,2 %).
Pauvreté et vulnérabilité endémique en RDC
La RDC occupait l’avant-dernier rang (186ème sur 187 pays) du classement de l’indice de développement humain en 2013. Il a été estimé qu’en 2012, 63,4% de la population, soit 43 millions de congolais, vivaient en dessous du seuil d’extrême pauvreté. Replaçant la problématique dans son contexte, Jules Bisilwala, conseiller au ministère des Affaires sociales, indique que « l’incidence de la pauvreté varie considérablement entre les provinces. Seuls 37 % de la population de Kinshasa vivent en dessous du seuil de pauvreté alors que dans les deux Kasaï, le Bandundu et l’Équateur, l’incidence de la pauvreté dépasse les 70%. Plus de la moitié des ménages traversent des périodes d’insécurité alimentaire, une insécurité sévère pour 7,5 millions de personnes et près de 43 % des enfants souffrent de malnutrition chronique, dont environ la moitié (23%) sous une forme sévère. » Bisilwala relève, en outre, que de nombreux risques rendent la population vulnérable. « Il y en a qui surviennent au niveau individuel ou du ménage (maladie, décès ou perte de revenus) et d’autres au niveau des communautés (famine, sécheresse, érosion, inondations) ».
Une population en proie à différents chocs
Selon la dernière enquête nationale auprès des ménages, la maladie, plus présente en milieu rural et chez les plus pauvres, est la cause principale des chocs au niveau individuel, tandis que les épidémies et les invasions d’insectes sont citées comme chocs de niveau communautaire les plus graves et les plus fréquents. Les conflits armés et les déplacements internes touchent un pourcentage relativement faible de la population, quoique leur impact soit d’une énorme gravité. Les provinces de l’Est du pays ont dû faire face à plusieurs entraves au cours de ces trois dernières décennies : mauvaise gestion des ressources naturelles, litiges fonciers, exploitation des divergences ethniques à des fins politiques et économiques par des groupes armés congolais et étrangers. L’instabilité qui en a découlé s’est fréquemment transformée en conflits violents, et les conséquences cumulatives de ces différents facteurs ont été catastrophiques.
La vulnérabilité des enfants
En mars 2014, la RDC comptait quelque 2 635 000 personnes déplacées. Depuis, ce chiffre n’a pas cessé d’augmenter. Les femmes et les filles sont exposées à des risques spécifiques qui les rendent plus vulnérables que les hommes et garçons. Les enfants constituent également un groupe vulnérable critique. Un enfant congolais sur quatre est considéré comme vulnérable, soit plus de 8 millions d’enfants au total, et près de 7 millions d’enfants ne sont pas scolarisés (certains d’entre- eux, âgés de cinq à quatorze ans, exercent les pires activités qui soient). La proportion d’orphelins et d’enfants vulnérables (OEV) dans la population globale des enfants varie selon les provinces, mais elle semble particulièrement élevée dans quatre d’entre elles : le Sud-Kivu (41 % des enfants, soit plus d’un million) ; le Maniema, le Kasaï-Occidental et la Province-Orientale, par ordre d’importance. Les personnes handicapées sont elles aussi en situation de plus grande vulnérabilité. Selon les estimations, 11 % des Congolais vivent avec un handicap, soit 7,3 millions de personnes.
La couverture offerte par la protection sociale formelle est très loin de satisfaire ce niveau de besoin. La plupart des personnes pauvres ou vulnérables ont recours à des filets sociaux informels, soit, essentiellement, l’assistance de la famille et celle d’amis, ou d’organisations locales telles que les Églises ou les associations villageoises. Mais ces arrangements de type informel comportent plusieurs désavantages et ne fournissent pas une protection suffisante.
Dans le cadre global de la protection sociale, les filets sociaux devraient jouer un rôle prioritaire au niveau des politiques et des dépenses de l’État, en raison du profil de la pauvreté et de la vulnérabilité.
Cadre de politiques sectorielles et institutionnel
La RDC n’a pas de stratégie nationale globale de protection sociale. Celle conçue en 2004, validée seulement en 2008 par le gouvernement, se rapporte aux groupes les plus vulnérables, notamment : les enfants et les femmes en situation difficile, les personnes handicapées et celles vivant avec le VIH/Sida, les personnes du troisième âge sans aucun soutien et les déplacés internes. Cette stratégie ne désigne pas de programmes spécifiques à financer. Elle ne fixe pas non plus d’objectifs en termes de couverture et n’avance pas d’estimations de coûts. Conscient des limites de la stratégie de 2004, le ministère des Affaires sociales a adopté une « Note d’orientation politique de protection sociale des groupes vulnérables » qui devrait orienter la conception d’une nouvelle stratégie. Ce document retient la nécessité de réforme des centres de promotion sociale en centres d’action sociale, en vue d’améliorer l’offre de leurs prestations. Elle préconise en outre l’instauration d’une banque de données sur les groupes vulnérables préalablement à la formulation d’un programme de filets sociaux de sécurité et cherche à déterminer un socle minimum des droits sociaux. En même temps, le Fonds national de promotion et de service social (FNPSS) a réalisé une étude de faisabilité pour l’élaboration d’une stratégie de protection sociale en RDC. En outre, une grande attention est accordée au plus haut niveau politique à la satisfaction et à la couverture des besoins des groupes vulnérables, mais tout en ayant conscience que la détermination des moyens de toucher ces groupes reste imprécise. Le secteur de la protection sociale lui-même existe dans un cadre politique insuffisant, qui demande à être révisé et actualisé. Il y a une confusion quant à la définition de la protection sociale et au partage des responsabilités entre ministères ayant respectivement dans leurs attributions la prévoyance sociale et les affaires sociales. L’absence d’un leadership distinct et, enfin, la collaboration insuffisante entre acteurs étatiques représentent des défis importants qui doivent être surmontés pour parvenir à une politique sectorielle cohérente.
Des organismes qui ont tout à prouver
Le rôle des filets sociaux devrait être expressément établi dans toute révision des politiques et stratégies de protection sociale, car il constitue la partie la plus importante des activités de protection sociale, étant donné le profil de pauvreté et de vulnérabilité de la RDC. Plusieurs types d’acteurs sont engagés dans des programmes assimilables à des filets sociaux, notamment les ministères et organismes de l’État, les ONG et les organisations internationales. Parmi les intervenants étatiques, le ministère des Affaires sociales, de l’Action humanitaire et de la Solidarité nationale est le principal ministère chargé de répondre aux besoins des groupes vulnérables. Il a pour mission institutionnelle primordiale de superviser les filets sociaux du pays. Pourtant, ce ministère connaît une certaine instabilité institutionnelle, résultant entre autres de fusions et de démembrements répétés. Par contre, un avantage est à signaler : il dispose d’un établissement public, le Fonds national de promotion et de service social (FNPSS), qui a pour mandat de mobiliser les financements internes et externes nécessaires, et de servir d’interface entre les structures étatiques et non étatiques de prise en charge et les sources de financements. Malheureusement, le FNPSS n’a pas encore commencé à remplir cette fonction. L’autre intervenant est le Fonds social de la République démocratique du Congo, institution publique sous tutelle de la présidence, créé en 2002, et destiné essentiellement à participer à l’effort de reconstruction et de développement du pays. Il régit les travaux à haute intensité de main-d’œuvre ( HIMO). Des centaines d’ONG fournissent des services sociaux aux personnes vulnérables. La majorité de ces organismes opère au niveau local et à petite échelle. Enfin, les agences internationales et bilatérales jouent un rôle crucial dans le financement et la réalisation des activités consacrées aux filets sociaux.
Bien que les données soient incomplètes, les estimations indiquent que le pays dispose actuellement d’une capacité de protection de types FS très réduite et mal répartie géographiquement. La majorité des programmes recensés est concentrée dans la partie est du pays. Ce qui signifie qu’une très grande proportion de Congolais, pourtant admissibles, bénéficient de peu, voire d’aucune assistance de filet social.
Le certificat d’indigence
Les principaux programmes type filet social mis en œuvre en RDC ont été regroupés par catégories. S’agissant des travaux publics à haute intensité de main-d’œuvre, la RDC détient une expérience considérable en matière de programmes d’emploi temporaire surtout dans l’Est du pays. Ces programmes sont financés presque exclusivement par des organismes extérieurs. Le certificat d’indigence est le seul programme national répertorié en termes d’exonérations de frais. Il est délivré par le ministère des Affaires sociales. Il cible les indigents, mais également les fonctionnaires (les critères de ciblage ne sont pas précis). Les transferts en espèces est un autre programme type filet social. Il date de 2010 et reste lié au contexte humanitaire. Il a été mis en œuvre par le Fonds des nations unies pour l’enfance (UNICEF), le Programme alimentaire mondiale (PAM) et quelques ONG internationales. Ce filet social se base sur l’utilisation de coupons (redevable dans des foires) ou d’argent liquide. Ces programmes ont touché particulièrement les personnes déplacées et semblent très prometteurs grâce à l’emploi des nouvelles technologies. Les transferts en nature sont réalisés grâce aux cantines scolaires qui sont financées majoritairement par le Programme alimentaire mondial (PAM) dans les zones de conflit (854 546 enfants et 19 138 enseignants en 2013). L’essentiel de ces transferts en nature, organisés surtout par CARITAS et le PAM (à travers des ONG), est effectué sous forme d’aide alimentaire aux déplacés (3,6 millions de bénéficiaires).
Le développement des ressources humaines handicapé
Pour arriver à atteindre les objectifs de protection sociale, la Banque mondiale a adressé un certain nombre de propositions au gouvernement. L’absence de filets sociaux efficaces est un obstacle important pour le développement des ressources humaines du pays et la réalisation d’une croissance économique inclusive. Elle explique en outre les actions d’adaptation négatives adoptées par les ménages en cas de choc, telles que la liquidation des actifs, le retrait des enfants de l’école, le non recours aux soins de santé de qualité, voire le recours à l’automédication, et la réduction de la consommation calorique. En termes de capital humain et de bien-être des individus, de telles conséquences peuvent s’avérer durables et engendrer un cercle vicieux, la pauvreté étant transmise à la génération suivante. À l’opposé, le déploiement de filets sociaux efficaces peut permettre de réduire la demande de services sociaux onéreux, tels que les orphelinats ou les programmes de récupération nutritionnelle. Mais l’intérêt majeur des filets sociaux est qu’ils contribuent à préserver la paix, à accroître la cohésion sociale, et même à réduire le risque de conflit violent, car celui-ci peut être en partie la manifestation du désespoir économique de certains groupes de la population. À l’instar de la plupart des pays du monde, la RDC devrait poursuivre la mise en place progressive d’un système national intégré de filets sociaux. Il s’agit donc d’une vision pour le long terme car la tendance dans le monde est d’éviter la fragmentation de l’aide sociale en plusieurs programmes séparés et d’adopter plutôt une approche systémique, ce qui permet d’éviter le double emploi, de favoriser la coordination avec d’autre secteurs (telle que l’éducation et la santé), et de partager les sous-systèmes administratifs. Dommage que le vice-Premier ministre chargé de l’Emploi, du Travail, de la Prévoyance sociale, Willy Makiashi et Bijou Mushitu Kat, ministre du Genre, de la Famille et de l’Enfant, qui assure l’intérim des Affaires sociales n’aient fait qu’une apparition éclair à la présentation du rapport.